经党中央、国务院批准,国家发展改革委、商务部12月24日正式印发了《市场准入负面清单(2018年版)》,这标志着我国市场准入负面清单制度进入了全面实施的新阶段。12月25日,在国家发改委召开的专题新闻发布会上,发改委体改司司长徐善长详细介绍市场准入负面清单制度改革的有关情况。


全面实施市场准入负面清单制度的意义


徐善长表示,全面实施市场准入负面清单制度是党中央为不断完善社会主义市场经济体制作出的重大决策部署。实行统一的市场准入负面清单制度,是一项重大的制度创新。主要有四个方面的重大意义:


一是有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用。全面实施市场准入负面清单制度,有关部门和地方政府不能再随意出台对市场准入环节的审批措施,真正实现了“非禁即入”。“全面实施市场准入负面清单制度,厘清了市场和政府在市场准入环节发挥作用的边界,市场主体可以根据市场准入负面清单,一目了然地知晓什么不能做、什么需要审批许可、什么可以自主决定,从而为市场主体的创业创新提供了巨大空间,有利于市场这只‘看不见的手”’在市场准入环节发挥决定性作用。”徐善长指出,“这项制度的建立将会加快推动形成各类市场主体公开公平公正参与竞争的市场环境,不断完善统一开放、竞争有序的现代市场体系,为发挥市场在资源配置中的决定性作用提供制度性保障。”


二是有利于激发市场主体活力。“市场准入负面清单制度全面实施后,无论是国企、民企还是混合所有制企业,无论是内资还是外资,无论是大企业,还是中小企业,都一视同仁,享有同等的市场准入条件待遇,实现‘规则平等、权利平等、机会平等’。”徐善长说道,“全面实施市场准入负面清单制度,进一步规范各级政府在市场准入环节的管理权限和措施,有利于打破各种形式的不合理限制和隐性壁垒,将‘剩余决定权’和‘自主权’赋予市场主体,实现‘海阔凭鱼跃,天高任鸟飞’,激发各类市场主体特别是非公有制经济的活力。”


三是有利于政府加强事中事后监管。徐善长表示,全面实施市场准入负面清单制度,要求政府从“重事前审批”转变为“加强事中事后监管”,将监管关口后移,把更多监管资源投向加强对市场主体投资经营行为的事中事后监管。“全面实施市场准入负面清单制度后,各级政府要不断提升事中事后监管能力和水平,通过动态的、全流程的风险监测与管理,切实把该管的事管好,使市场既充满活力又规范有序。”他强调。


四是有利于推进其他相关方面的改革。徐善长表示,市场准入负面清单是一项基础性制度。全面实施市场准入负面清单制度,有利于明确政府发挥作用的职责边界,强化政府在战略、规划、政策、标准等制定和实施方面的功能。同时,将进一步推动与市场准入负面清单相关的审批体制、投资体制、监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制的改革,进一步完善与市场准入制度相关的法律、法规,推进国家治理体系和治理能力现代化。


市场准入负面清单的基本框架和主要内容


为稳妥做好市场准入负面清单制度改革工作,国家发展改革委、商务部制定《市场准入负面清单草案(试点版)》(以下简称《清单(试点版)》)于2016年起在天津、上海、福建、广东四省市开展试点。2017年,试点范围扩大到15个省市。“这次发布的《清单(2018年版)》是在对《清单(试点版)》进行全面审查修订和优化调整形成的,主要包括清单说明、清单主体和附件三部分。”徐善长介绍。


第一部分是清单说明。清单说明共有九条,对清单的内容、定位、范围、事项来源、适用条件、法律效力层级、制定权限等,以及清单与我国参加的国际公约、与其他国家或地区签订的双多边协议的关系等问题作出了明确,进一步厘清了清单的边界。


第二部分是清单主体。清单主体包括“禁止准入类”和“许可准入类”两大类,其中禁止准入类4项、许可准入类147项,一共有151个事项、581条具体管理措施,与《清单(试点版)》相比,事项减少了177项,具体管理措施减少了288条。


禁止准入类事项包括4个事项。第1项是法律法规明确设立的与市场准入相关的禁止性规定,第2项是《产业结构调整指导目录》中禁止投资和禁止新建的项目。第3项“禁止违规开展金融相关经营活动”和第4项“禁止违规开展互联网相关经营活动”,是针对当前金融领域、互联网领域新技术、新产品、新业态、新商业模式层出不穷的形势,为防范出现重大风险,在会同相关行业主管部门梳理现行管理措施基础上提出,并报国务院批准后列入的事项。对于禁止类事项,市场主体不得进入,行政机关不予审批。


许可准入类事项共147项,涉及到国民经济行业20个分类中的18个行业128个事项;《政府核准的投资项目目录》事项10项;《互联网市场准入禁止许可目录》事项6项;信用惩戒等其他事项3项。从行业分类看,有9个行业超过了10个事项,其中,制造业有26项,交通运输、仓储和邮政业12项,批发和零售业11项,金融业11项,文化、体育和娱乐业11项。对于这些许可准入类事项,由市场主体提出申请,行政机关依法依规作出是否予以准入的决定,或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。


第三部分是附件,包括两个附件,第一个附件汇总列出了现有法律法规明确设立的与市场准入相关的具体禁止性规定,共15类135条。第二个附件列出了《清单(2018年版)》对《产业结构调整指导目录(2011年本)(修正)》的7处修订调整的有关内容。


市场准入负面清单与其他市场准入制度的关系


徐善长介绍,按照《意见》要求,《清单(2018年版)》将我国产业政策、投资政策及其他相关制度中涉及市场准入的内容直接纳入。“这将确保‘全国一张单’的权威性与统一性,有助于各方面政策协调统筹。”他强调。


一是将《产业结构调整指导目录》纳入清单。“《清单(2018年版)》将产业结构调整指导目录中的‘淘汰类项目’和‘限制类项目’纳入。”徐善长透露,“目前,发展改革委已经牵头启动《产业结构调整指导目录》全面修订工作,修订完成后,市场准入负面清单也将与其直接衔接。”


二是将《政府核准的投资项目目录》纳入清单。将《政府核准的投资项目目录(2016年本)》中,与清单相关的10个事项直接纳入《清单(2018年版)》许可类。


三是将《互联网行业市场准入禁止许可目录》纳入清单。该目录是按照《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》(国发〔2015〕40号)要求制定的,不再单独向社会公布,而是纳入《清单(2018年版)》统一公布。


建立和完善工作机制保障清单落地实施


徐善长指出,实行市场准入负面清单制度是一项系统工程,需要进一步建立健全与市场准入负面清单制度相适应的准入机制、审批机制、事中事后监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制、商事登记制度等。“就做好市场准入负面清单制度全面实施工作看,需要健全完善 ‘三个机制’。”他强调。


一是建立清单信息公开机制。国家发展改革委已会同商务部初步建立市场准入负面清单信息公开机制,通过发展改革委门户网站等渠道,向社会公开《清单(2018年版)》有关内容信息,便于市场主体实时查询。下一步,将会同各地区各部门,进一步丰富清单信息公开内容,不断提升市场准入政策透明度和负面清单使用便捷性。


二是建立清单动态调整机制。按照有关工作安排,研究制定清单动态调整工作方案,明确和细化清单调整频次、方式、流程,探索建立市场准入负面清单调整第三方评估机制。通过动态调整机制进一步缩减清单事项,优化清单结构,推动市场准入不断放宽,增强清单事项的科学性、规范性和权威性。


三是完善与行政审批事项的衔接机制。各地区各部门要健全完善与市场准入负面清单制度相适应的审批体制,确保在清单之内的事项管得住、管得好,便利高效,确保清单之外无审批事项,实现各类市场主体依法平等进入清单以外的行业、领域、业务等。


“市场准入负面清单制度是一项重大创新,在国际上没有现成经验可以借鉴,还需要在实践中不断完善。”徐善长最后表示。